הבעיה הפלסטינית מעולם לא הייתה היעדר יכולת להקים מוסדות, אלא היעדר סביבה המאפשרת למוסדות אלה להפוך למדינה. מאז הקמת הרשות הפלסטינית, קמה ישות פוליטית הנושאת באחריות השלטון, אך נותרה מקופחת ממרכיבי שלטון מלא. כאן טמונה הפרדוקס הגדול: רשות הנדרשת להתנהג כמדינה, אך פועלת במציאות המונעת ממנה להחזיק בתנאי המדינה.
לאחר יותר משלושה עשורים של ניסיון שלטוני פלסטיני, השאלה כבר אינה רק מדוע הרשות הפלסטינית נכשלה, אלא מדוע היא נותרה תקועה באזור אפור שאינו מאפשר לה להתמוטט לחלוטין וגם לא להפוך למדינה שלמה. הבעיה לא החלה בחולשה של מוסד כאן או במשבר פיננסי שם, אלא החלה מאופי השלב שבו קמה הרשות עצמה: שלב מעבר שלא הגיע לסיומו, ומציאות פוליטית שלא אפשרה את המעבר מניהול זמני לריבונות.
כדי להבין את ניסיון הרשות הפלסטינית, יש להתעלם מקריאות פשטניות המצמצמות את מסלולה לגורם אחד. הרשות לא פעלה בתנאי מדינה רגילה, וגם לא הייתה רק קורבן לגורמים חיצוניים בלבד. היא התמודדה מאז הקמתה עם רשת מורכבת של אתגרים משולבים: המשך הכיבוש, סמכויות מוגבלות, מגבלות כלכליות, פילוגים פוליטיים פנימיים, אתגרים ביטחוניים, ולחצים חברתיים גוברים. מימדים אלה יחד הם שעיצבו את אופי הניסיון הפלסטיני והפכו את תהליך בניית המדינה למורכב יותר מאשר הקמת מוסדות רשמיים בלבד.
היה אמור ששלב אוסלו יהיה גשר המוביל בהדרגה לבניית המדינה הפלסטינית. שלב זה נשא עמו הזדמנות להקמת מוסדות מודרניים, בניית כלכלה המסוגלת לצמוח, ופיתוח מערכת פוליטית יציבה יותר. שינוי אמיתי ביחסים הפוליטיים יכול היה לפתוח את הדרך לניסיון שונה, כך שהמוסדות הפלסטיניים יהפכו לבסיס למדינה מתפתחת ולא רק למנגנונים לניהול ענייני התושבים.
אך שלב המעבר הפך למצב קבוע. הרשות נותרה במעמדה הביניים; יש לה משרדים, מנגנונים ומוסדות, אך אין לה שליטה מלאה על הקרקע, המשאבים, הגבולות או רבים ממרכיבי ההחלטה הפוליטית. כאן טמונה אחת הפרדוקסים הגדולים ביותר של הניסיון הפלסטיני: קיום מוסדות הנושאים תפקידי מדינה, ללא החזקת הכלים ההופכים את המדינה לאפשרית.
מדינה אינה נבנית רק על ידי הקמת מבנים מנהליים, אלא על ידי קיום יכולת ממשית לקבל החלטות, ליישם מדיניות ולהגן על אינטרסים לאומיים. וכאשר מוסדות פועלים בתוך מרחב מוגבל על ידי שליטה חיצונית, הם חשופים להפוך מכלי לבניית עתיד לכלי לניהול המציאות הקיימת.
הרשות הפלסטינית מצאה את עצמה מול משוואה מורכבת ביותר; היא נדרשת לספק שירותים, לנהל חינוך ובריאות, לשמור על הסדר הציבורי, ולטפל במשברים כלכליים וחברתיים, אך אין לה שליטה מלאה על הגבולות, המשאבים או התנועה הכלכלית. סתירה זו יצרה פער בין היקף האחריות להיקף הסמכויות, וגרמה לאזרח להטיל על הרשות אחריות למשברים החורגים מיכולתה הממשית לפתור.
אך אתגר זה לא היה רק פוליטי, אלא גם מוסדי. הרשות נאלצה לבנות מוסדות שלטון במקביל לניסיונה לנהל חברה העוברת שלב של שינוי היסטורי. היא נאלצה לאזן בין דרישות ייצוב הסדר הציבורי, מתן שירותים, בניית לגיטימציה פוליטית, והיענות לציפיות ציבוריות גבוהות, תחת משאבים מוגבלים וסביבה בלתי יציבה. משוואה זו הפכה את תהליך בניית המוסדות למורכב יותר, מכיוון שלא היה זה תהליך פיתוח הדרגתי בתנאים יציבים, אלא תהליך בנייה תחת לחץ מתמיד.
עם חלוף הזמן, השתנה אופי העבודה הממשלתית. במדינות יציבות הממשלות עוסקות בפיתוח ותכנון לעתיד, אך במקרה הפלסטיני המשברים המתמשכים צרכו חלק גדול מאנרגיית המוסדות. סדרי העדיפויות הפכו קשורים להבטחת משכורות, טיפול בגירעון הפיננסי, שמירה על המשך העבודה הממשלתית, והתמודדות עם נסיבות חירום, במקום בניית כלכלה יצרנית או פיתוח פרויקטים אסטרטגיים ארוכי טווח.
וכך הפכה הרשות בהדרגה מפרויקט שאמור להוביל למדינה למנגנון הפועל לניהול משבר מתמשך. השאלה כבר אינה רק כיצד לבנות מוסדות, אלא כיצד לשמור עליהם בסביבה פוליטית וכלכלית שהופכת את היציבות עצמה להישג יומיומי.
לא ניתן להפריד משבר זה מהמצב הכלכלי. מדינה שאין לה יכולת כלכלית מספקת מוצאת את עצמה מוגבלת באפשרויותיה הפוליטיות. הכלכלה הפלסטינית פעלה במשך עשורים בתנאים שהגבילו השקעות, החלישו את הייצור, והשפיעו על יכולת המגזר הפרטי לצמוח. עם חולשת ההזדמנויות הכלכליות, הפך המגזר הציבורי לאחד ממקורות היציבות החברתיים החשובים ביותר, מה שהוביל בתורו להגדלת הנטל הפיננסי על הרשות ולניפוח המנגנון המנהלי.
אך צמצום משבר הרשות לכיבוש בלבד יהיה קריאה חסרה. קיימת אחריות פלסטינית אמיתית לרפורמה במוסדות, לחיזוק השקיפות והאחריות, לשיפור היעילות המנהלית ולייעול ההוצאות. מוסדות הפועלים בתנאים קשים זקוקים יותר מכל לאחרים לאמון הקהילה בהם, ואמון זה נבנה רק באמצעות שלטון תקין ושלטון החוק.
עם זאת, רפורמה פנימית אינה יכולה להוות תחליף לטיפול בשורש הבעיה. גם מערכות הניהול הטובות ביותר זקוקות לסביבה פוליטית המאפשרת להן לפעול. שום מוסד, יעיל ככל שיהיה, אינו יכול להשיג את מטרותיו במלואן אם הוא מקופח מכלים בסיסיים המאפשרים לו ליישם את מדיניותו.
בניית מוסדות פלסטיניים חזקים מעולם לא הייתה רק פרויקט מנהלי. מוסדות חזקים מעניקים לחברה יכולת רבה יותר לארגון, קבלת החלטות והגנה על אינטרסיה, ולכן להתפתחות המוסדות הפלסטיניים יש משמעות פוליטית החורגת מגבולות הניהול היומיומי. חברה בעלת מוסדות יעילים מסוגלת יותר לקבוע את עתידה, ומוכנה יותר לממש את ריבונותה כאשר תנאיה מתקיימים.
לאחר שנים ארוכות של ניסיון שלטוני פלסטיני, האמת נראית ברורה יותר: משבר הרשות אינו רק משבר ביצועים, וגם אינו תוצאה של גורם אחד בלבד. זוהי תוצאה של אינטראקציה בין מגבלות שהוטלו על ידי מציאות הכיבוש, אתגרים פנימיים הקשורים לאופי בניית המוסדות, וצורך מתמיד ברפורמה ופיתוח.
אך השאלה המרכזית נשארת: האם ניתן לבנות מדינה ללא החזקת תנאי המדינה? והאם ניתן לדרוש ממוסד להצליח בהשגת יעדים לאומיים גדולים בעודו פועל בתוך גבולות המונעים ממנו להחזיק בכל כלי ההצלחה?
הפרויקט הפלסטיני נותר תקוע בין שתי דרישות משולבות: רפורמה פנימית, ושינוי הסביבה הפוליטית המונעת מרפורמה זו להשיג את תוצאותיה. מדינה אינה רק מבני ממשלה, תקציבים או מנגנונים מנהליים, אלא היא יכולת לקבל החלטות וליישם רצון פוליטי.
וכל עוד השלטון הפלסטיני לא יהפוך מניהול מציאות כפויה למימוש בפועל של יכולת פוליטית, הבעיה תישאר: רשות הנושאת באחריות המדינה, בעוד המדינה עצמה נשארת פרויקט נדחה הממתין לתנאים שטרם התגשמו.
شارك برأيك
הרשות הפלסטינית: פרויקט מדינה שנעצר באמצע הדרך