דילמת העיריות: תכנון אסטרטגי, בורות ואספלט

ברבים מהיישובים שלנו, אנשים מחכים שנים עד שהאספלט יגיע לרחובותיהם. וכאשר עבודות הסלילה מתחילות סוף סוף, התושבים מרגישים שהעירייה עשתה משהו שנוגע ישירות בחיי היומיום שלהם: האבק פוחת, תנועת כלי הרכב משתפרת, וחלק מהעלות הנסתרת שמשפחות שילמו מדי יום מעצביהן, כספם ותחזוקת רכבם, יורד.

אבל התחושה הזו בקושי מתייצבת עד שאנשים מתעוררים לקולות המחפרים השוברים את האספלט החדש – הפעם כדי להניח רשת מים. הרחוב נפתח מחדש, האבק חוזר, התנועה משתבשת, והמצב נמשך חודשים. לאחר מילוי החפירה, גורם אחר מגיע מאוחר יותר לבצע עבודה שלישית, והמראה חוזר, והרחוב אינו כפי שהיה.

באחד המקרים שבהם נתקלתי, פרק הזמן בין סלילת הכביש לחפירתו מחדש היה פחות משישה שבועות. מחלקת הדרכים לא ידעה שמחלקת המים תחפור, ומחלקת המים לא ידעה שהכביש נסלל זה עתה. כל מחלקה ביצעה את מה שנוגע לה לפי תוכניתה המאושרת, וכל אחת מהן צדקה בגבולות תחומה.

וכאן בדיוק טמון הפגם: לא ביעילות המחלקות, אלא בחלל שביניהן. הליקוי אינו נמצא בתוך המחלקה, אלא באזור שאמור להיות נשלט על ידי תכנון.

בתוך העירייה, תהליך הכנת התוכנית מתבצע לרוב במסלול ידוע: כל מחלקה – דרכים, מים, ביוב, חשמל, תכנון – מתבקשת לכתוב את מה שהיא רואה כמתאים לתחומה, לפרויקטים שלה ולמדדי ההצלחה שלה. לאחר מכן, קלטים אלה נאספים למסמך אחד הנושא את הכותרת "התוכנית האסטרטגית של העירייה". כל מחלקה משלימה את חלקה מבחינת הניסוח, ולאחר מכן המסמך עובר לכריכתו הסופית, בעוד השאלות המכריעות נשארות תלויות ועומדות.

זה מה שאני מכנה טקסיות התכנון: דפוס מוסדי שבו תכנון אסטרטגי מתורגל כטקס פורמלי תקופתי הממלא פונקציות סמליות – השגת לגיטימציה ועמידה בדרישות מנהליות – מבלי שיתקבלו החלטות מכריעות, או ארגון מחדש בפועל של סדרי העדיפויות, או הקצאת משאבים מחייבת, או שינוי מוחשי בהתנהגות הביצועית.

במקרים רבים, התוכנית אינה אלא אוסף של פעילויות ופרויקטים הפרוסים על פני ציר זמן, ללא אבחון אמיתי של האתגרים, ללא בחירה ברורה של סדרי עדיפויות, וללא קשר מחייב בין המחלקות, התפקידים והמשאבים. כך שכל מחלקה פועלת בתוך תוכניתה כאילו אינה חולקת את אותו רחוב עם אחרים.

והשאלה שחושפת את הליקוי פשוטה: מה צריך להתבצע קודם? ומה צריך להיפסק? ומה אסור להתחיל לפני אחרים? בשאלה זו מתגלה הבעיה: מטרות רבות, ופרויקטים רבים, בעוד שהפגם הבסיסי הוא היעדר עדיפות מכריעה המתורגמת להחלטות מחייבות לכל המחלקות. ובחלל זה כל מחלקה פועלת לפי ההיגיון הפנימי שלה, שומרת על מסלולה, תקציבה ותחומה, והתכנון עובר מתפקיד יצירת כיוון לאיסוף קלטים ותיאומם באופן פורמלי בלבד.

הנרי מינצברג תיאר מצב זה במדויק בספרו "עלייתו ונפילתו של התכנון האסטרטגי" (1994), כאשר פירק את מה שכינה "הכשל הגדול" (the grand fallacy): האשליה שאיסוף תוכניות היחידות זו לזו יוצר אסטרטגיה מגובשת. התכנון – כפי שהראה – עשוי לשפר את סידור הקיים, אך אינו יוצר כיוון ואינו יוצר אינטגרציה; שכן איסוף החלקים הנכונים אינו מייצר בהכרח שלם הפועל כמערכת אחת. כל תוכנית הייתה מקובלת בפני עצמה, אך סך הכל לא פעל יחד.

ודילמת "סלילה ואז חפירה" אינה אלא התמונה הפשוטה של פגם זה: עבודות נכונות כל אחת בנפרד, סותרות בסך הכל, מכיוון שהאינטגרציה שהייתה אמורה לקשור אותן נעדרה מלכתחילה.

הדבר הראשון שיש לשים לב אליו הוא החזרת תפקיד התכנון למקומו הנכון בתוך העירייה. התכנון זקוק למסגרת מכריעה הקובעת סדרי עדיפויות ברמת היישוב כולו, ולא ברמת כל מחלקה בנפרד, והופכת אותן להחלטות תפעוליות מחייבות, ומווסתת את התלות ההדדית בין המחלקות, ומונעת מעבר לביצוע לפני טיפול בסדר ובסתירה. רק אז יפסיק הרחוב להיות זירה שבה המחלקות נפגשות לראשונה – לאחר שהסתירה כבר הפכה למציאות מתחת לאספלט.