מאחורי הקלעים: מה מתבשל לפלסטין מבחינה פוליטית?

ד"ר איברהים נייראת

פלסטין אינה נדונה היום רק כזירת מלחמה או כתיק סיוע הומניטרי דחוף, אלא כתיק פוליטי פתוח לארגון מחדש אפשרי, שמאפייניו מצטיירים לאט מאחורי הקלעים יותר מאשר מוכרזים בגלוי. בעוד המלחמה בעזה נמשכת והשלכותיה מסתבכות, מתנהל ברקע דיון שקט יותר אך בעל השפעה עמוקה יותר: מה יקרה אחרי הרגע הזה?

במדינות המערב, בבירות אירופיות ובמרכזי קבלת החלטות ערביים משפיעים, מתגבשות גישות שאינן מדברות רק על סיום המשבר, אלא על הנדסה מחדש של הזירה הפוליטית הפלסטינית עצמה: מי ינהל את עזה? כיצד תוגדר מחדש מערכת היחסים בינה לבין הגדה המערבית? מה עתידה של הרשות הפלסטינית? ומהי טבעה של המערכת הפוליטית שיכולה להוביל את הפלסטינים בשלב הבא?

למרות הבדלי סדרי העדיפויות בין ארצות הברית, אירופה ומדינות המפרץ, קיימת חפיפה כללית במספר נושאים: סיום המלחמה, שיקום עזה, ארגון מחדש של הרשות הפלסטינית, איחוד מחדש של המערכת הפוליטית הפלסטינית, ולאחר מכן השקת תהליך פוליטי שיחזיר לחיים את אופק המדינה הפלסטינית. אולם, הדיון אינו מוגבל לשינוי ממשלות או אישים, אלא מתרחב לחשיבה מחדש על פילוסופיית השלטון עצמה.

מרשות מעבר לפרויקט מדינה

במספר חוגים פוליטיים ומרכזי מחקר, בולטת תפיסה המבוססת על מעבר ממודל "רשות מעבר" למודל "מדינה". כלומר, מעבר מניהול יומיומי של הסכסוך לבניית מוסדות קבועים של מדינה מודרנית, הכוללים ממשלה אזרחית, מערכת משפט עצמאית, מינהל ציבורי מקצועי, כלכלה מוסדרת, ומנגנוני ביטחון הפועלים במסגרת סמכות פוליטית וחוקתית אחידה.

בהקשר זה, חוזר הדיבור על ממשלה פלסטינית בעלת אופי אזרחי וטכנוקרטי שתנהל את הגדה המערבית ורצועת עזה יחד, במקביל לרפורמות עמוקות במוסדות הרשות, ארגון מחדש של מנגנוני הביטחון, וחידוש המבנה הפוליטי הפלסטיני, עד לקיום בחירות כאשר התנאים הפוליטיים והביטחוניים יאפשרו זאת.

המטרה כאן אינה רק שיפור הביצועים הניהוליים, אלא מעבר לכך לבנייה מחדש של הלגיטימציה הפוליטית, השבת האמון הפנימי, ויצירת סביבה המסוגלת להשיק תהליך פוליטי יציב יותר.

אולם, תפיסה זו אינה נפרדת מהבעיה המהותית השולטת במצב הפלסטיני, והיא השאיפה לבנות מוסדות מדינה הממלאים את תפקידיהם כאילו היו מדינה בעלת ריבונות מלאה, בעוד ריבונות זו נשארת חסרה עקב המשך הכיבוש. זה מציב מודל זה באזור ביניים בין "רשות מעבר" ל"מדינה שלמה", כאשר תפקידי המדינה מופעלים בהדרגה במסגרת מגבלות פוליטיות וביטחוניות קיימות.

במסגרת תפיסה חדשנית זו, בולטת הבנה מוגדרת יותר לפיה מוסדות המדינה הפלסטינית המיוחלת צריכים לממש את סמכויותיהם הפנימיות כלפי האזרחים כאילו היו מדינה בעלת ריבונות מלאה, מבחינת ניהול ענייני הציבור, אכיפת החוק, מתן שירותים, והסדרת החיים הפוליטיים והכלכליים, וזאת למרות המשך קיומו של הכיבוש כגורם חיצוני המגביל את התחום הריבוני.

ובמילים מדויקות יותר, המדינה אינה נבנית כאן כישות בעלת ריבונות מלאה ברמה של המציאות הפוליטית, אלא כמערכת מוסדית בעלת תפקידים מלאים פנימית, המסוגלת לאכוף סדר ציבורי ולאחד את הסמכות המבצעת בתוך החברה, ובכך לחזק את רעיון המדינה מבפנים גם בהיעדר ריבונות מלאה ברמה החיצונית.

תפיסה זו מבוססת על הפרדה יחסית בין "התפקיד הפנימי של המדינה" ל"שאלת הריבונות הפוליטית הסופית", כך שהיא מתמקדת בבניית מוסדות המסוגלים לאכוף את החוק ולאחד את ההחלטה המנהלית והביטחונית, בציפייה להתפתחות התהליך הפוליטי הכללי.

המטרה כאן אינה רק שיפור הביצועים הניהוליים, אלא מעבר לכך לבנייה מחדש של הלגיטימציה הפוליטית, השבת האמון הפנימי, ויצירת סביבה המסוגלת להשיק תהליך פוליטי יציב יותר.

מריבוי סמכויות למדינה אזרחית

אם העשורים האחרונים התאפיינו בריבוי מרכזי החלטה וחפיפה בין תפקידים פוליטיים וביטחוניים, הרי שרבות מהתפיסות המוצעות לשלב הבא נוטות לבנות זירה פוליטית אזרחית שבה הממשלה היא הסמכות המבצעת העליונה, והחוק הוא המסגרת השלטת ליחסים בין המדינה לחברה.

כיוון זה מבוסס על הרעיון שיציבות של כל מערכת פוליטית מודרנית דורשת אחדות של הסמכות הפוליטית והמשפטית, כך שכל המוסדות, כולל מנגנוני הביטחון, יהיו כפופים לכללים חוקתיים אחידים, והחוק ייאכף על כולם ללא יוצא מן הכלל, במסגרת לגיטימציה פוליטית מוסכמת.

בהקשר זה, מוצעת תפיסה לפיה סמכויות השימוש בכוח ואכיפת החוק יהיו מוגבלות למוסדות הרשמיים, בהיותם אחד מעמודי התווך של בניית המדינה המודרנית. מונופול המדינה על סמכויות אלו אינו נתפס רק כצעד ביטחוני, אלא כתנאי לבניית מוסדות המסוגלים לאכוף סדר ציבורי ולהבטיח שוויון בפני החוק.

נוכחות הפלגים וארגון מחדש מוסדי

במקביל, בולטת בדיונים המתנהלים תפיסה הנוגעת לארגון מחדש של נוכחות הפלגים בתוך המערכת הפוליטית הפלסטינית, בהקשר רחב יותר הקשור לחיזוק שלטון החוק ואיחוד הסמכות המבצעת. הכוונה כאן אינה לביטול התפקיד הפוליטי של הפלגים, אלא להגדרתו מחדש במסגרת מוסדית ברורה, כך שכל הפעילויות הפוליטיות יהיו כפופות לסמכות המדינה והחוק ללא יוצא מן הכלל.

תפיסה זו מבוססת על כך שבניית מדינה מודרנית דורשת אחדות בהחלטה המבצעת, מה שמחייב כפיפות הפעילות הפוליטית והביטחונית לכללים חוקיים וארגוניים אחידים, וארגון מחדש של היחסים בין הפלגים למוסדות השלטון על בסיס מוסדי ולא מקביל. במובן זה, הפלגים נתפסים ככוחות פוליטיים הפועלים בתוך מערכת מדינה, ולא כצדדים מקבילים לה או חלופיים לה בתחומי השלטון והביטחון.

הצעה זו באה במסגרת חזון שמטרתו לצמצם את כפילות ההחלטות וריבוי מרכזי הכוח, ולחזק את יכולת המוסדות לאכוף את החוק באופן שווה על כל השחקנים. אולם, הצלחת מסלול זה תלויה בקיומה של נוסחה מוסכמת שתגדיר במדויק את טבע היחסים בין הפלגים למדינה, כך שתבטיח שאכיפת החוק לא תהפוך לכלי למאבק פוליטי, אלא למסגרת מאחדת לארגון מחדש של החיים הפוליטיים.

הגדרה מחדש של כלי העבודה הלאומית

אם מסלול זה יתקדם, השלב הבא עשוי לכלול שינוי הדרגתי במרכז הכובד הפלסטיני מכלי צבאיים לכלי פוליטיים, דיפלומטיים ומוסדיים, באמצעות הרחבת הנוכחות הפלסטינית בארגונים בינלאומיים, חיזוק כלי המשפט הבינלאומי, הגברת הפעילות הדיפלומטית, והשקעה בהכרה בינלאומית במדינה הפלסטינית.

מנגד, ההתנגדות העממית והאזרחית עשויה לצבור שטח רחב יותר כאחד מכלי העבודה הלאומית המאורגנת, באמצעות פעילות המונית שלווה, עבודה משפטית, חרם כלכלי, פעילות איגודית ותקשורתית, ופנייה לבית הדין הבינלאומי, במסגרת פוליטית ומשפטית הקשורה לפרויקט המדינה ומוסדותיה.

במובן זה, המעבר מפעולה צבאית לפעולה פוליטית אינו נתפס כנסיגה מהפרויקט הלאומי, אלא כמיקום מחדש של כליו בתוך שלב שונה של הסכסוך.

האם הסכמה קודמת לבניית המדינה או שהמדינה מייצרת אותה?

רבים סבורים כי כל תהליך של בנייה מחדש של המערכת הפוליטית הפלסטינית דורש הסכמה לאומית רחבה מראש. אולם, תפיסה זו מתנגשת עם מציאות הפילוג הפוליטי הנמשך מזה שנים, מה שהופך את ההמתנה להסכמה כוללת לפני תחילת בניית המוסדות לעניין קשה ביותר.

גישה אחרת טוענת כי בניית המדינה עשויה להיות כלי לייצור הסכמה, ולא תוצאה שלה.

ניסיון השוואתי מצביע על כך שמוסדות יציבים, שלטון החוק, ואחדות הסמכות הפוליטית, תורמים לרוב לצמצום הדרגתי של הפילוגים, מכיוון שהם כופים כללים משותפים שכולם כפופים להם ללא קשר להבדלים הפוליטיים ביניהם.

מנקודת מבט זו, הגישה המציאותית ביותר עשויה להיות לא המתנה להסכמה כוללת, אלא הקמה הדרגתית של מדינת חוק בעלת מוסדות המסוגלים לאכוף את החוק באופן שווה על כולם, וכפיפות הכוחות והשחקנים השונים לסמכות חוקתית אחת.

אכיפת החוק אינה נתפסת כאן רק כתפקיד ביטחוני, אלא כתהליך בניית אמון בין האזרח למדינה, ובין החברה למוסדות הפוליטיים. עם התבססות סמכות זו, המחלוקת הפוליטית משתנה ממאבק מחוץ למוסדות לתחרות מאורגנת בתוכם.

פער בחזון בין הפנים לחוץ

אך למרות תנועה זו בתפיסות, החזון שאומץ על ידי כמה ממעגלי קבלת ההחלטות במערב אינו תואם במלואו את השאיפות הפלסטיניות.

במצב שנוצר לאחר מלחמת עזה, נראה שחלק מהחשיבה המערבית יוצאת מנקודת הנחה שהעדיפות בשלב הנוכחי היא בניית מערכת פוליטית יציבה, מוסדות אזרחיים יעילים, וביסוס שלטון החוק, ובכך ליצור סביבה יציבה יותר שיכולה לאפשר מאוחר יותר השקת תהליך פוליטי שיוביל לפתרון שתי המדינות.

תפיסה זו מבוססת על ההנחה ששינויים גדולים אינם מוגבלים לשינוי מאזני כוחות, אלא עשויים להוביל גם לשינויים הדרגתיים בתודעה הפוליטית ובבחירות החברתיות, וכי תקופות של סכסוך חריף פותחות לעיתים קרובות את הדרך לארגון מחדש של סדרי העדיפויות הפוליטיים.

מכאן, כמה מקבלי החלטות ומרכזי חשיבה מערביים מהמרים שהשקעה בבניית מוסדות, תמיכה בשלטון אזרחי, חיזוק הכלכלה, וביסוס שלטון החוק, עשויה לתרום בטווח הארוך להיווצרות סביבה פוליטית נוחה יותר להסדרים משא ומתן, כולל החייאת מסלול פתרון שתי המדינות כאשר התנאים האזוריים והבינלאומיים המתאימים יתקיימו.

אולם, הימור זה מתמודד עם אתגר מהותי, והוא שהתודעה הקולקטיבית אינה נוצרת רק על ידי החלטות פוליטיות או הסדרים מוסדיים, אלא מושפעת גם מהניסיון ההיסטורי, המשך המציאות הקיימת, ומידת תחושת האנשים שכל פרויקט פוליטי חדש מוביל באמת לריבונות וחירות, ולא לניהול יעיל יותר של אותה מציאות.

בין בניית מדינה לניהול סכסוך

בסופו של דבר, מה שנדון היום אינו קשור רק לשיקום התשתיות, אלא לעיצוב מחדש של המערכת הפוליטית הפלסטינית עצמה. השאלה אינה עוד מי ינהל את עזה אחרי המלחמה, אלא לאיזה מודל פוליטי הפלסטינים רוצים ללכת: מודל של מדינה בעלת מוסדות שלמים, או מודל של ניהול מתמשך של הסכסוך.

ואולי האתגר הגדול ביותר טמון ביכולת ליישב בין שני מסלולים מקבילים: בניית מדינה מודרנית המבוססת על שלטון החוק ומוסדות, ובמקביל שמירה על מהות הסוגיה הפלסטינית כסוגיה של חירות והגדרה עצמית.

אם הפלסטינים יצליחו לבנות איזון זה, השלב שלאחר עזה עשוי להפוך להזדמנות לייסד מחדש את הפרויקט הלאומי על יסודות יציבים וברורים יותר. אך אם הפער בין החזון הבינלאומי לשאיפות הפלסטיניות יתרחב, המסלול עלול להישאר מוגבל לניהול המשבר במקום להגיע להסדר היסטורי שיסיים את הסכסוך.