״מועצת השלום״ של טראמפ: בנייה מחדש של דיפלומטיה או עיצוב מחדש של כוח?

ה״ניו יורק טיימס״ דיווח ביום ראשון, בציטוט גורם אמריקאי, כי ״מועצת השלום״ שהקים הנשיא דונלד טראמפ לאחרונה, ואשר תומכיו מתארים אותה כמנגנון לפתרון סכסוכים גלובליים, מתכוננת להתכנס בוושינגטון בשבועות הקרובים. הפגישה מתוכננת ל-19 בפברואר, על פי מכתב הזמנה שהגיע לידי העיתון. גורם אמריקאי וגורם במועצה אישרו פרטים אלה בתנאי של אנונימיות, בשל רגישות הדיונים הדיפלומטיים הכרוכים בתכנון.

הודעה זו מגיעה בתקופה שבה גוברות הדרישות למנגנונים המסוגלים לטפל במלחמות מתמשכות, ובמקביל לגייס משאבים לשיקום. הערוצים הרב-צדדיים המסורתיים, ובמיוחד אלה הפועלים באמצעות האו״ם, התקשו ליישב את הקיפאון הפוליטי עם הצרכים החומריים הדחופים שלאחר סכסוכים. בהקשר זה, מועצת השלום משווקת כפורום גמיש יותר המסוגל לאחד דיפלומטיה, מימון ויישום תחת קורת גג אחת.

שורשי המועצה נעוצים בתוכנית בת 20 סעיפים שטראמפ חשף בספטמבר האחרון, שמטרתה לסיים את המלחמה בין ישראל לחמאס. תוכנית זו, על פי גורמים ודיווחים בתקשורת, תרמה ליצירת הסביבה שהובילה להפסקת האש שסוכמה בסתיו בהשתתפות מצרים, קטאר, טורקיה וארצות הברית. בתחילה, המועצה עוצבה כמנגנון המתמקד בשיקום עזה. אך אמנת היסוד שלה, שנחתמה בחודש שעבר, מטילה עליה משימה רחבה בהרבה: ״להבטיח שלום מתמשך באזורים שנפגעו מסכסוכים או מאוימים על ידם״. שינוי זה מצביע על כך שתיק עזה אולי שימש כנקודת מוצא למוסד שנועד לפעול תחת משברים מרובים.

מבחינה אנליטית, ניתן לקרוא את המועצה דרך שתי נקודות מבט חופפות אך לא זהות. הראשונה היא פונקציונלית: ניסיון להאיץ גיוס כספים, תיאום ורצף של שיקום, וקישור מאמצים אלה להסדרים פוליטיים וביטחוניים. השנייה היא מוסדית: צעד לקראת בניית מבנה מקביל המפחית את התלות במערכת האו״ם, או לפחות מחליש את המונופול של האו״ם על הלגיטימיות בבניית שלום. בפועל, מסלול המועצה יהיה תלוי באיזה משני ההיגיון הללו יגבר.

תגובת בעלות בריתה של ארצות הברית מצביעה על כך שההשלכות המוסדיות נוכחות בעוצמה. צרפת וכמה מדינות אירופיות אחרות נמנעו מלהצטרף בשלב זה, החלטה שנראית מונעת מחששות לגבי תקדימים יותר מאשר מיוחדותה של עזה. ממשלות אירופיות, שרבות מהן עדיין מחויבות למערכת רב-צדדית מבוססת כללים, חוששות מגופים חדשים שעלולים לעקוף נורמות קיימות, להחליש את סמכות האו״ם, ולהסיט את תהליך קבלת ההחלטות לעבר בריתות זמניות שיווצרו על ידי וושינגטון.

אחת מנקודות המחלוקת העיקריות היא הממשל. נאמר כי האמנה מעניקה לטראמפ, כיושב ראש המועצה, זכות וטו על החלטות מסוימות. תומכים עשויים לטעון כי ריכוז הסמכות מפחית קיפאון פרוצדורלי ומקשה על גורמים מעכבים לשתק את העבודה. עם זאת, המבקרים רואים כי עיצוב זה מערער את הרב-צדדיות שהמועצה טוענת שהיא משפרת, מכיוון שזכות הווטו הטבועה בידי מנהיג אחד מאיימת להפוך בניית שלום קולקטיבית להרחבה של מדיניות לאומית. בעיית הלגיטימיות אינה מופשטת: בסביבות שבריריות שלאחר מלחמה, תפיסות של ניטרליות חשובות לעיתים קרובות לא פחות מכסף.

מודל החברות מוסיף מימד נוסף של מורכבות. על פי האמנה, מדינות המבקשות חברות קבועה נדרשות לתרום מיליארד דולר. מנקודת מבט של מימון, ניתן לפרש תנאי זה כערובה נגד השתתפות סמלית, וכאמצעי להבטיח אספקת משאבים בקנה מידה רחב. מנקודת מבט של ממשל, מודל זה יוצר מבנה המבוסס על העיקרון של ״שלם עבור השפעה״, כאשר ההשפעה קשורה ליכולת פיננסית במקום לייצוג רחב. זה עשוי לשפר את היעילות, אך הוא גם מצמצם את מעגל מקבלי ההחלטות, ומעודד תורמים להתייחס לשיקום כהשקעה בעלת תשואות פוליטיות.

אין מקום שבו פשרות אלה מתגלות בבירור רב יותר מאשר בעזה. שיקום בקנה מידה רחב מצטלב בהכרח עם סוגיות של ממשל, שליטה ביטחונית, ניהול גבולות ושילוב כלכלי. אם התורמים ישלטו בקביעת סדרי העדיפויות, השיקום מסתכן בהפיכה לכלי לעיצוב תוצאות פוליטיות, ולא רק לבנייה מחדש של בתים ותשתיות. גם כאשר הכוונות טובות, התמונה הכללית עלולה להיות מערערת יציבות, במיוחד בהקשרים שבהם הלגיטימיות המקומית מוטלת בספק, ושבהם השיקום נתפס כחלק בלתי נפרד מתנאי כל הסדר פוליטי עתידי.

רשימת חברי המועצה מצביעה על כך שהיא מבוססת על ברית הכוללת כוחות אזוריים ומדינות המבקשות להרחיב את תפקידיהן הדיפלומטיים. יותר מ-20 מדינות הצטרפו, ביניהן ארגנטינה, הונגריה, אינדונזיה, פקיסטן, ערב הסעודית, טורקיה, איחוד האמירויות הערביות וקטאר. לרבות ממדינות אלה יש אינטרסים ישירים ביציבות המזרח התיכון או במדיניות מימון השיקום. מדינות אחרות עשויות לראות בהשתתפות דרך להשפיע על מוסד מתפתח שעלול להפוך, אם יצליח, לפלטפורמה לניהול משברים מחוץ לעזה.

ראש ממשלת הונגריה, ויקטור אורבן, היה המנהיג הראשון שאישר בפומבי את נוכחותו, ותיאר את פגישת וושינגטון כ״פגישת הפתיחה״ של המועצה. השתתפותו מדגישה את הפוטנציאל של המועצה למשוך ממשלות שכבר ספקניות לגבי הקונצנזוס האירופי ונוטות יותר לדיפלומטיה מבוססת אינטרסים. בינתיים, ראש ממשלת ישראל, בנימין נתניהו, הצהיר כי ייפגש עם טראמפ בוושינגטון כדי לדון ב״משא ומתן עם איראן״. נתניהו קיבל את ההזמנה להצטרף למועצה, אך לא נכח בטקס חתימת האמנה בדאבוס, מה שמעלה שאלות לגבי מידת מרכזיות תפקידה של ישראל בהתפתחות המוסדית של המועצה.

בסופו של דבר, חשיבותה של מועצת השלום עשויה לחרוג מיעדיה המוצהרים. אם תצליח לגייס כספים במהירות ולהשיג התקדמות מוחשית בשיקום, הדבר עשוי לחזק את הטיעון לבריתות קטנות וגמישות יותר במקום מוסדות גלובליים. אך אם היא תיתפס ככלי השפעה אמריקאי, היא עלולה להעמיק את חוסר האמון בין בעלות הברית ולהאיץ את פיצול הממשל הגלובלי. בשני המקרים, פגישת וושינגטון תשמש כמבחן מוקדם לשאלה האם המועצה היא חידוש מעשי, או הצעד הראשון לקראת מודל מתחרה של כוח בינלאומי.